地方創生:觀光、特產、地方品牌的28則生存智慧

2020-04-23
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Taiwan Social Enterprise Innovation and Entrepreneurship Society
社團法人台灣社會企業創新創業學會
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地方創生:觀光、特產、地方品牌的28則生存智慧

地方創生:觀光、特產、地方品牌的28則生存智慧

書摘:地方創生:觀光、特產、地方品牌的28則生存智慧

作者:木下齊(2016)

譯者:張佩瑩譯(2018)

出版社:遠足文化(新北市)

一、地方創生應定位為「事業」

由於地方經濟多仰賴地方商業組織(商店),其經營者對自己的利益極為保護,甚至以垃圾量判斷其他商家生意是否興隆,故經營者往往對於地方事務呈現事不關自的態度,因此想要借地方創生的方式活化社區經濟,必須想辦法讓地方“經濟團體”願意參與地方創生相關方案,而這關鍵在於是否有“利益”可言。在商言商,所謂辦法就是要讓商業組織 “有利可圖”,在此所提利益並非給予錢財,而是藉由活動、事件讓地方商店動起來,如作者高中時代藉由回收讓商家動起來,另外,地方創生事業必須靠自己轉錢,不能靠政府補助金,且必須以「民間主導、行政參與」方式進行。

二、事業項目的選擇

地方創生在決定事業項目前,首先要認識 “自己地方面臨的問題為何?” 以及 “做其他地方沒有,只有自己的地方能做的事” 的兩項主要觀點挑選事業項目,若單純想藉由參訪擁有大型開發案的地方或因靈活運用補助金而成為話題的地方,在沒有正視自己的地方條件與在此條件下可以做的事,這類的參訪是無法提供任何靈感。

對於民間執行團隊而言,選出事業項目不代表一定會成功,項目啟動初期必須面對殘酷的現實:人力與資金。方案執行前必須討論 “每個星期可出多少力”、 “能為這項事業出資多少” 等現實問題,因為只有在現實的考量下,地方創生的項目才有存活的機會。

三、資產的運用

政府為了提振地方經濟,常以提撥補助金的方式興建與地方居民生活無關的資產或設施,一段時間後,資產或設施運用就會發生閒置的情況,而這類的資產或設施最後都成為“耗錢的東西”而非“生錢的東西”,如為提振地方觀光來建設歷史觀光設施或自然景觀設施,其每年的設施維護費、公共設施(廁所、道路等)修建費、垃圾處理費、人事費等將因觀光客增加而增加,而產生的收入卻只有觀光客的門票費,至於周遭不具特色的商家,通常也獲取不到利益,因此在執行地方創生時,必須思考如何投資在可幫助賺錢的有形與無形資產上,或投資在小規模且持續產生利潤的資產上,如此才有機會讓資產發揮正向效益。

四、人

在討論地方創生時,“人”的定義通常有兩面向:人口與人才。政府在探究地方衰退時,都將主因都歸結到“人口”數的多寡 ,因此都會認為只要人口增加,地方上的問題都可獲得解決,然而人口減少只是結果,並非主因。

人之所以會離開地方的主因在於“沒有適當報酬的工作”,故地方創生應該是努力“提升工作所得”,而非想盡辦法增加人口。其實地方人口減少並非壞事,倘若以往德地方工作形式為分散、小規模、低效率且低薪資導致人的外移,而在人口減少後,這些工作反而變得集中、有規模、有效率生產,致使薪資提升進而鞏固人口,不再使人口持續外移,反而更可加速地方創生。

對於地方創生所需的人才,並非真的由地方培育而來,而是要靠“挖掘” 而來。所謂挖掘是指找出在地方上活耀的人,而這些人未必存在於大企業、政府單位或地方社團裡,因此最快判斷地方人才的指標就是去找地方裡最受年輕人歡迎的商家老闆。由於這些老闆通常了解科技應用與掌握時代潮流,因此在這些人身邊都會聚集一些活耀的人,而地方創生的所需的“人才”就可從這裡找。

五、資金

由補助金驅動的地方經濟,通常是愈做虧損愈大且無效益,而其窘況不外乎有:

模仿其他地方的計畫預算,只會創造更多不切實際的KPI(關鍵績效指標)。

補助金有時會壓低當地農特產價格,當補助結束後,地方農特產反而無法回歸市價。

補助金會讓地方商家產生依賴,補助愈久依賴愈大。

地方創生所提出事業項目的經營資金來源必須來自民間執行團隊,而非使用政府補助金,而若要依靠計畫,則官員代表、地方代表、顧問群與民間執行團隊必須改變以往“共識決”的作法,改為“邊做邊修正”的方式,並由民間執行團隊當主體與提出主要績效,讓其面對市場與正視利潤,以此方式掌握資金,地方創生的項目才能持續。

六、組織

由民間執行團隊自行發起的活動,多數在計畫階段時會討論到“若失敗了要如何收場”的議題,換言之,民間執行團隊知道何時該中止、撤退與轉進,但有政府補助的計劃卻往往不具中止、撤退與轉進的作法,而這通常與顧問團隊、官方因素與地方代表有關。

1. 顧問團隊

顧問團隊有其專業,但在對地方特質不熟悉下,對計畫提出建言,這將造成民間執行團隊無法達成由顧問團隊所設定之目標,進而使計畫失敗,另外,顧問團隊容易採取以往成功案例或模仿其他地方成功案例,給予計畫建言,而這會形成民間執行團隊相信依循樣板即可成功的迷失。

2. 官方因素

地方官員不一定熟悉地方創生相關議題,因此當有顧問團隊參與時,官員通常仰賴顧問團隊,甚至全部交由顧問團隊掌控計畫或指導民間執行團隊,僅而形成 “有專業顧問在,不會失敗的氛圍”

3. 地方代表

​地方代表的參與可以廣泛給予地方意見,但當顧問、官員與地方代表齊聚,將容易形成決策上的集體迷失,當大家都認為 “可以”,最終將導致民間執行團隊無法遵循原始計畫想法,進而造成計畫失敗。

想藉由地方創生的方式活化地方經濟時,民間執行團隊不能以 “改變既有組織結構”來因應前述因素,而是要能創新組織功能應對,如作者所提到的「進攻與防守作法」,另外,民間執行團隊必須以自主力量為主,顧問意見為輔;地方政府則給予行政支持而非計畫指導;地方代表的部分,則有賴民間執行團隊的溝通與意見收集,如此地方創生的事業項目才能順利運行。

​延伸:社區經濟發展與地方創生

台灣自1994年起,由文化建設委員會(現文化部)提出「社區總體營造」以「人、文、地、產、景」的五大發展面向,開始投入行政資源與人力,積極活化因主流經濟發展而沒落的鄉村與社區;經濟部中小企業則參考日本1980年提出「一村一品」的作法,在1989年提出「一鄉鎮一特色」,在鄉鎮中挖掘深具當地特色的產業及產品,期以創新、創意和品牌,提高產品的附加價值,培育人才、創造地方就業機會;文化建設委員會則於2005年提出「台灣健康社區六星計畫」,以產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六個面向,強化社區營造的深度與力度;2010年則由行政院農業委員會提出並由立法院通過的「農村再生條例」,以三項原則:

(1) 以現有農村社區整體建設為主,個別宅院整建為輔、

(2) 實施結合農業生產、產業文化、自然生態及閒置空間再利用,整體規劃建設、

(3) 創造集村居住誘因,建設兼具現代生活品質及傳統特質之農村;國家發展委員會(2017)提出「《設計翻轉.地方創生》計畫規劃作業指引」,提供系統且標準化的資源整合與資產活化方式,作為台灣民、產、官等單位申請案件的參考依據。

台灣鄉村與社區歷經前述如此多方案的資源挹注,為何至今多數台灣鄉村/社區的經濟依舊持續衰退?其中的影響因素在「地方創生:觀光、特產、地方品牌的28則生存智慧」一書都有提到,這裡我們不再贅述,本文要說明地方創生只是提振社區經濟的過程,但在進入“過程” 前,必須建構基本社區經濟為何的概念,否則縱使政府挹注再多的行政資源,都只會消磨地方團隊或商家的熱忱,最終會讓地方團隊與商家離政府愈來愈遠,鄉村/社區經濟也將愈來愈消沈。

社區內部的經濟活動,應該與社區內的其他 “非商業活動”形成良好的融合,甚至因為經濟活動的昌盛而得到同步的發展,才應該是良性或永續的社會發展之道。換言之,我們應該尋求一種能夠與社區發展同步的「社區經濟」(community economy)的社區基礎架構。

社區經濟模式代表一種實質的經濟活動,社區中的生產者與消費者因為長居社區,形成可以是最小成本與最低風險的長期供需約定。在社區的經濟互助中,其包括三類活動,分別是 “商業經濟體” 社區金字塔頂端民眾,職司社區中的採購、銷售、交易商、貨商等人員,負責社區商品服務的流入與流出。 “生產經濟體” 為社區中製造者或修配者,通常為社區中最大量的成員,他們的財富差距變化很大,多數擁有自己的房舍、店鋪、與倉儲。“服務經濟體” 包括交通、飲食與住宿、專業職能(律師、醫療)、人文等服務,更進而推動往上發展的政府服務、宗教等廣義服務活動(Zsolnai, 2002)。

Polanyi (1977)採用Aristotle有關oikonomia與katalaxia兩種社區經濟的觀念,嚴謹的區分社區經濟體質的特異性。Oikonomia的經濟活動在於滿足社區內家庭的物資需求;Katalaxia社區則是將生產貨品或自然資源與外界交換,以換取金錢。由於社區內部需求是有限的,對環境物資的耗用會自然形成一種相互節制的共需關係,因此Oikonomia的社區會與環境形成均衡的生態關係。反之,Katalaxia的社區成員因為是對外部交易,外部社會需求是無限的,而且交易的目的已經超越了生活需求本質,必須以貨幣將交易所得予以儲存,因此成為一種純商業、追求財富最大化的交易目的。兩種社區的本質差異已經非常分歧。

Oikonomia隱涵著人與環境物資的 “目的與手段(means-ends)” 關係。人類(即使其他物種亦同)如果不能維持實體物質與環境永續,是不能長久生存的,這才應該是 “經濟” 的原始本質的定義;簡言之,經濟活動是應該與環境共同發展的。但是當前的社會經濟活動,受到人群互動與交易制度(institutionalized interaction)的影響,使得人與自然環境的關係受到人性與社區結構的干擾。因此要掌握經濟的真正精神要義,莫過於就是探討 “社區物資需求的過程(..nothing else than bearing reference to the process of satisfying materials needs of the community.)”。

比較兩種社區經濟概念的差異,主要差異動力即在於社區成員是秉持 “豐足消費” 或 “最大利潤” 之生活價值觀,前者以與社區成員、環境共生的態度,採取自足消費,生活方式著重社區分享與環境的永續;後者則將社區公共資源轉換為私人財富,社區生產與獲利都與社區共同需求脫節,以致產生無限制使用社區資源以換取外部最大利潤。兩種社區生活差異表現在社區經濟體質,就是 “內部分享” 與 “外部剝削” 之差。

“內部分享”是發展鄉村/社區經濟最重要的概念,而所有方案必須以社區為 “一個共同主體” 開始發想,接著才開始實際規劃事業項目、納入地方經濟團體、考量有限資源(人與資金)等將要落實的方案。

振興鄉村/社區經濟是一條漫長的路,沒有捷徑也不能依樣畫葫蘆,更不能完全依賴外部資源與意見,所有的路必須由地方居民/團隊自己走,畢竟他們才是要該地方真正的主人,其他如政府(含地方官員)、專業團隊都只能陪伴他們,不能指揮他們,更不能以“績效”衡量他們的作為。只要地方上存在同一群人或團隊,在他們長時間投入與專注在想要發展的項目上,一段時間後(從投入到一點成果至少五年以上,不代表損益兩平),人自然就會回流,而鄉村/社區經濟也將隨之好轉。

三、資產的運用

政府為了提振地方經濟,常以提撥補助金的方式興建與地方居民生活無關的資產或設施,一段時間後,資產或設施運用就會發生閒置的情況,而這類的資產或設施最後都成為“耗錢的東西”而非“生錢的東西”,如為提振地方觀光來建設歷史觀光設施或自然景觀設施,其每年的設施維護費、公共設施(廁所、道路等)修建費、垃圾處理費、人事費等將因觀光客增加而增加,而產生的收入卻只有觀光客的門票費,至於周遭不具特色的商家,通常也獲取不到利益,因此在執行地方創生時,必須思考如何投資在可幫助賺錢的有形與無形資產上,或投資在小規模且持續產生利潤的資產上,如此才有機會讓資產發揮正向效益。

四、人

在討論地方創生時,“人”的定義通常有兩面向:人口與人才。政府在探究地方衰退時,都將主因都歸結到“人口”數的多寡 ,因此都會認為只要人口增加,地方上的問題都可獲得解決,然而人口減少只是結果,並非主因。

人之所以會離開地方的主因在於“沒有適當報酬的工作”,故地方創生應該是努力“提升工作所得”,而非想盡辦法增加人口。其實地方人口減少並非壞事,倘若以往德地方工作形式為分散、小規模、低效率且低薪資導致人的外移,而在人口減少後,這些工作反而變得集中、有規模、有效率生產,致使薪資提升進而鞏固人口,不再使人口持續外移,反而更可加速地方創生。

對於地方創生所需的人才,並非真的由地方培育而來,而是要靠“挖掘” 而來。所謂挖掘是指找出在地方上活耀的人,而這些人未必存在於大企業、政府單位或地方社團裡,因此最快判斷地方人才的指標就是去找地方裡最受年輕人歡迎的商家老闆。由於這些老闆通常了解科技應用與掌握時代潮流,因此在這些人身邊都會聚集一些活耀的人,而地方創生的所需的“人才”就可從這裡找。

五、資金

由補助金驅動的地方經濟,通常是愈做虧損愈大且無效益,而其窘況不外乎有:

模仿其他地方的計畫預算,只會創造更多不切實際的KPI(關鍵績效指標)。

補助金有時會壓低當地農特產價格,當補助結束後,地方農特產反而無法回歸市價。

補助金會讓地方商家產生依賴,補助愈久依賴愈大。

地方創生所提出事業項目的經營資金來源必須來自民間執行團隊,而非使用政府補助金,而若要依靠計畫,則官員代表、地方代表、顧問群與民間執行團隊必須改變以往“共識決”的作法,改為“邊做邊修正”的方式,並由民間執行團隊當主體與提出主要績效,讓其面對市場與正視利潤,以此方式掌握資金,地方創生的項目才能持續。

六、組織

由民間執行團隊自行發起的活動,多數在計畫階段時會討論到“若失敗了要如何收場”的議題,換言之,民間執行團隊知道何時該中止、撤退與轉進,但有政府補助的計劃卻往往不具中止、撤退與轉進的作法,而這通常與顧問團隊、官方因素與地方代表有關。

1. 顧問團隊

顧問團隊有其專業,但在對地方特質不熟悉下,對計畫提出建言,這將造成民間執行團隊無法達成由顧問團隊所設定之目標,進而使計畫失敗,另外,顧問團隊容易採取以往成功案例或模仿其他地方成功案例,給予計畫建言,而這會形成民間執行團隊相信依循樣板即可成功的迷失。

2. 官方因素

地方官員不一定熟悉地方創生相關議題,因此當有顧問團隊參與時,官員通常仰賴顧問團隊,甚至全部交由顧問團隊掌控計畫或指導民間執行團隊,僅而形成 “有專業顧問在,不會失敗的氛圍”

3. 地方代表

​地方代表的參與可以廣泛給予地方意見,但當顧問、官員與地方代表齊聚,將容易形成決策上的集體迷失,當大家都認為 “可以”,最終將導致民間執行團隊無法遵循原始計畫想法,進而造成計畫失敗。

想藉由地方創生的方式活化地方經濟時,民間執行團隊不能以 “改變既有組織結構”來因應前述因素,而是要能創新組織功能應對,如作者所提到的「進攻與防守作法」,另外,民間執行團隊必須以自主力量為主,顧問意見為輔;地方政府則給予行政支持而非計畫指導;地方代表的部分,則有賴民間執行團隊的溝通與意見收集,如此地方創生的事業項目才能順利運行。

​延伸:社區經濟發展與地方創生

台灣自1994年起,由文化建設委員會(現文化部)提出「社區總體營造」以「人、文、地、產、景」的五大發展面向,開始投入行政資源與人力,積極活化因主流經濟發展而沒落的鄉村與社區;經濟部中小企業則參考日本1980年提出「一村一品」的作法,在1989年提出「一鄉鎮一特色」,在鄉鎮中挖掘深具當地特色的產業及產品,期以創新、創意和品牌,提高產品的附加價值,培育人才、創造地方就業機會;文化建設委員會則於2005年提出「台灣健康社區六星計畫」,以產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六個面向,強化社區營造的深度與力度;2010年則由行政院農業委員會提出並由立法院通過的「農村再生條例」,以三項原則:

(1) 以現有農村社區整體建設為主,個別宅院整建為輔、

(2) 實施結合農業生產、產業文化、自然生態及閒置空間再利用,整體規劃建設、

(3) 創造集村居住誘因,建設兼具現代生活品質及傳統特質之農村;國家發展委員會(2017)提出「《設計翻轉.地方創生》計畫規劃作業指引」,提供系統且標準化的資源整合與資產活化方式,作為台灣民、產、官等單位申請案件的參考依據。

台灣鄉村與社區歷經前述如此多方案的資源挹注,為何至今多數台灣鄉村/社區的經濟依舊持續衰退?其中的影響因素在「地方創生:觀光、特產、地方品牌的28則生存智慧」一書都有提到,這裡我們不再贅述,本文要說明地方創生只是提振社區經濟的過程,但在進入“過程” 前,必須建構基本社區經濟為何的概念,否則縱使政府挹注再多的行政資源,都只會消磨地方團隊或商家的熱忱,最終會讓地方團隊與商家離政府愈來愈遠,鄉村/社區經濟也將愈來愈消沈。

社區內部的經濟活動,應該與社區內的其他 “非商業活動”形成良好的融合,甚至因為經濟活動的昌盛而得到同步的發展,才應該是良性或永續的社會發展之道。換言之,我們應該尋求一種能夠與社區發展同步的「社區經濟」(community economy)的社區基礎架構。

社區經濟模式代表一種實質的經濟活動,社區中的生產者與消費者因為長居社區,形成可以是最小成本與最低風險的長期供需約定。在社區的經濟互助中,其包括三類活動,分別是 “商業經濟體” 社區金字塔頂端民眾,職司社區中的採購、銷售、交易商、貨商等人員,負責社區商品服務的流入與流出。 “生產經濟體” 為社區中製造者或修配者,通常為社區中最大量的成員,他們的財富差距變化很大,多數擁有自己的房舍、店鋪、與倉儲。“服務經濟體” 包括交通、飲食與住宿、專業職能(律師、醫療)、人文等服務,更進而推動往上發展的政府服務、宗教等廣義服務活動(Zsolnai, 2002)。

Polanyi (1977)採用Aristotle有關oikonomia與katalaxia兩種社區經濟的觀念,嚴謹的區分社區經濟體質的特異性。Oikonomia的經濟活動在於滿足社區內家庭的物資需求;Katalaxia社區則是將生產貨品或自然資源與外界交換,以換取金錢。由於社區內部需求是有限的,對環境物資的耗用會自然形成一種相互節制的共需關係,因此Oikonomia的社區會與環境形成均衡的生態關係。反之,Katalaxia的社區成員因為是對外部交易,外部社會需求是無限的,而且交易的目的已經超越了生活需求本質,必須以貨幣將交易所得予以儲存,因此成為一種純商業、追求財富最大化的交易目的。兩種社區的本質差異已經非常分歧。

Oikonomia隱涵著人與環境物資的 “目的與手段(means-ends)” 關係。人類(即使其他物種亦同)如果不能維持實體物質與環境永續,是不能長久生存的,這才應該是 “經濟” 的原始本質的定義;簡言之,經濟活動是應該與環境共同發展的。但是當前的社會經濟活動,受到人群互動與交易制度(institutionalized interaction)的影響,使得人與自然環境的關係受到人性與社區結構的干擾。因此要掌握經濟的真正精神要義,莫過於就是探討 “社區物資需求的過程(..nothing else than bearing reference to the process of satisfying materials needs of the community.)”。

比較兩種社區經濟概念的差異,主要差異動力即在於社區成員是秉持 “豐足消費” 或 “最大利潤” 之生活價值觀,前者以與社區成員、環境共生的態度,採取自足消費,生活方式著重社區分享與環境的永續;後者則將社區公共資源轉換為私人財富,社區生產與獲利都與社區共同需求脫節,以致產生無限制使用社區資源以換取外部最大利潤。兩種社區生活差異表現在社區經濟體質,就是 “內部分享” 與 “外部剝削” 之差。

“內部分享”是發展鄉村/社區經濟最重要的概念,而所有方案必須以社區為 “一個共同主體” 開始發想,接著才開始實際規劃事業項目、納入地方經濟團體、考量有限資源(人與資金)等將要落實的方案。

振興鄉村/社區經濟是一條漫長的路,沒有捷徑也不能依樣畫葫蘆,更不能完全依賴外部資源與意見,所有的路必須由地方居民/團隊自己走,畢竟他們才是要該地方真正的主人,其他如政府(含地方官員)、專業團隊都只能陪伴他們,不能指揮他們,更不能以“績效”衡量他們的作為。只要地方上存在同一群人或團隊,在他們長時間投入與專注在想要發展的項目上,一段時間後(從投入到一點成果至少五年以上,不代表損益兩平),人自然就會回流,而鄉村/社區經濟也將隨之好轉。

AUTHOR

1. 胡哲生 台灣社會企業創新創業學會 理事長

臺灣輔仁大學企業管理學系 兼任教授

2. 羅偉 台灣社會企業創新創業學會 副研究員

輔仁大學商學研究所 博士候選人

官方網站:http://www.seietw.org/

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