行政院政務委員羅秉成，負責整合部會，共同對抗新世代毒品戰爭。（攝影／楊子磊）

文字／李雪莉

攝影／楊子磊

共同採訪／楊智強、孔德廉

跨國毒品產業像一個24小時不間斷的供應鏈，各國都努力將它阻絕境外，這國成功圍堵，那國就可能受害。整合反毒政策3年多、即將邁入下一階段，政委羅秉成說，台灣要努力洗刷在國際上運毒的汙名；而面對施用甚至販賣者，「不能再把他們切出去（社會），而是要包進來」，目標是避免再犯。

台灣每2位在監受刑人中，就有1人因毒品入監。高比例的入罪、再加上毒品再犯率相對其他刑案更高，毒品議題像長年盤恒在台灣社會的幽靈，籠罩數十萬人和無數家庭。

目前負責主導對抗這場「毒品戰爭」的，是人權律師背景出身的政務委員羅秉成，對他而言，毒品戰爭是場不容易的戰役。「反毒的工作跟假訊息的防制工作有一個共同的特性是，沒有成功之可言，也沒有失敗之餘地。你失敗就垮了啊⋯⋯如果說要講成功，又有什麼好講反毒大作戰贏了，這個贏誰來評價？沒有人可以斷這場戰爭的輸贏，」他務實又謹慎地回答。

自2017年開始至今近4年的時間，政府投注100億元於「新世代反毒策略行動綱領」，開啟了跨部會的緝毒、防毒、拒毒、戒毒行動，將台灣反毒政策推上史無前例的層級和力度。羅秉成在2017年9月20日上任便接手整合監督。而在跨部會努力下，台灣的緝毒數量幾乎年年創新高，而用毒品的新生人數緩慢下降。

雖然政府認為近4年的反毒政策交出還不錯的成績，但，台灣在去年（2019）仍遭到聯合國毒品和犯罪問題辦公室（United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC）點名，認為台灣犯罪集團在金三角等東亞毒品運輸鏈上，扮演了舉足輕重的角色；而新生施用者的黑數有多少，無法得知。

新世代反毒策略進入第二個循環期，這場牽涉外交、警政、關務、法務、教育、衛福、醫療體系的跨部會戰役，政府將提出2.0版。在新的資源投入前，究竟過去3年多來，羅秉成和政府部門是怎麼思考台灣在反毒上的戰略？因特殊外交處境而欠缺國際司法互助的情況，如何克服？當大量的施用者被持續丟進監獄，民意也傾向將毒品施用者處以重刑懲戒，每年數萬名被社會切割出去的人們，怎麼回到社會來？人權律師出身的羅秉成，又是如何思索和平衡他內心與外在世界價值的落差？

在這個訪談中，他也談及前往日本、芬蘭的參訪和研究，了解他國在反毒等議題中的學習。訪談中他多次提到，「不要切出去，要包進來」，意思是社會是連帶的，若要讓社會安定平穩，就要讓每個社會成員被重視，特別是對那些走上歧路或迷途者。

以下為羅秉成接受《報導者》專訪內容，以問答方式重點呈現。

面對國際點名，台灣要努力洗刷運毒汙名

《報導者》（以下簡稱報）：你怎麼評估「新世代反毒策略」政策整體的表現？

羅秉成（以下簡稱羅）：將近3年，以高檢署為首統合這六大守護神（檢察、警察、調查、憲兵、海巡、海關），毒品緝毒的策略就是阻絕於境外；我們在境內也推了4波的「安居專案」，又叫「窒息性地壓迫」，你要一直壓制毒販，因為一定有黑數。事實上要讓毒品完全消滅在這個世界上，大概台灣沒有那麼大的本事，因為各國面對毒品戰爭事實上形勢都很嚴峻。

以台灣來講，我的觀察是，毒品在台灣的走勢沒有陡降──應該說不可能忽然間沒有毒品、忽然間吸食毒品的人口銳減。所以懸崖式的陡降沒有、V字型的陡降沒有，但是吸食人口是平緩地下行，是抑制它維持到不要猛爆出來的災難、抑制它至少不成長，甚至有機會的話再更少一些，所以它是一個減法戰爭，要減、要降。

我們自己檢討跟觀察，「新世代反毒策略」是有朝這個目標在走，沒有偏差、沒有鎖定錯誤方向，但是速度或力量可以再加強。

報：聯合國毒品和犯罪問題辦公室、也是聯合國最高打擊毒品單位，在2019年3月的報告第一次點名台灣的犯罪組織在整個東亞與東南亞的角色（特別是安非他命運輸上）。你怎麼看台灣人和組織被點名？

羅：台灣有些時候會被當作毒品的中繼站，或是在東南亞路徑上的一站，但是我認為，現在我們在做的一些事情，就是要洗刷我們的汙名。效果好不好，要看剛才說的六大系統合作功效能不能發揮。如果能夠發揮的話，才可以產生抑制效果，或許可以洗掉這種汙名。

報：這個汙名現在的確在我們身上，我們要把它抹除掉，是這樣嗎？

羅：現在這些案件你要阻絕於境外，就是案件要在境外破案，毒品便不會流進台灣。這個最大的挑戰是國際間的司法互助，而台灣在國際上的處境比較困難，如何尋求東南亞國家的協力很重要。主要是警政署、調查局，海巡署也有，這三個單位在境外扮演了重要角色。我認為這些合作很難用檯面化的方式處理，因為我們大部分沒有正式司法互助的協定。重要的是怎麼跟對方交換情資。

毒品跟經濟有點像，由供需在控制這個市場，裡面有金流、物流、人流。以前我們緝毒重點比較偏重物流──毒品在哪裡、產銷走什麼路徑；但如果金流能被控制住，就可以把後面的物流跟人流曝光。

金流跟洗錢有關，我們在洗錢防制這一塊，做了很多功課。這個決心就是，把洗錢防制提升到行政院層級，所以行政院成立了洗防辦，洗防辦統整了金管會、經濟部這一些財經部會，法務跟警政系統也要進來。洗錢的管道如果能夠被掌握，地下通匯能夠被查緝，大量犯罪的黑錢就會被找出來，金流斷了、組織沒有錢了，就無法辦事。

以前對販毒者金錢的沒收率低，所以他關一關出來，還有錢再繼續做。去年首次有沒收金額超過1億元的，除了扣現場的現金以外，還要去扣他帳戶裡面的錢，扣他的房子、車子。主要是我們修改了法令，有了「沒收新制」。過去「沒收」的定義很窄，一定要證明是犯罪所得，當次他被抓到買賣3,000塊，只能扣下這3,000塊，但如果他口袋裡還有300萬，這300萬不能扣，因為你沒辦法證明300萬是販毒而來。擴大沒收新制是一個利器。所以洗錢防制、沒收新制幾個配套過來，在制度裡面慢慢改善，對整體反毒的工作是有利的。

台灣這一波新世代反毒策略的抑制，好像真的對亞洲市場有影響。因為強力的掃蕩，在台灣賣毒的風險高，路徑就有稍微轉彎──也有這樣的講法，就說流到韓國、日本去，不要太接近台灣。

三減三降，不強求查緝數量

「三減」減少供給、減少需求、減少傷害，再加上「三降」降低初犯人數、降低再犯人數、降低毒品致死人數，是新世代反毒策略要追求的目標。圖為基隆海關緝毒犬隊。（攝影／楊子磊）

報：台灣從2016年後，每年檢、警、調、海關等查緝的毒品量愈來愈多。這是表示台灣毒品問題更嚴重、還是情況比以前好？該怎麼詮釋和解讀？

羅：過去幾年在新世代反毒策略政策下，查緝量是往上升的，尤其在2017～2018年是高峰期。

我們當時的策略叫做「人量並重」：要抓到對的人，要查緝到足夠的量。不管各級毒品，到底有多少人是在從事這個非法的販毒行業？到底有多少的量？這都是黑數。

我們沒有辦法設定一個指標，比如說今年緝毒總量到8、9,000公斤的毒品，明年要求大家維持這個查緝數字，因為這有點理論上的矛盾。就是說，你也可能因為掃蕩了以後，台灣風險高了，人家（跨國運毒者）就不從台灣這邊進來，然後你還是要求緝毒單位掃到8、9,000公斤，這就有點強求。

但量之外，要觀察的另一個指標就是「減」有沒有出來。所謂的「減」，就是需求端的減量。整個反毒策略裡面，國際上認為要三個「減」：減少供給、減少需求、減少傷害。供給面當然就是緝毒，讓毒品沒辦法流入台灣的市場交易；但供給端少了，如果需求端人多，就只是毒品變貴而已，所以需求端也要減少；另外就是對毒癮者的傷害如何減少，比如說戒毒這件事情。

「三減」的作為下去以後，觀察指標還有另外三個「降」：第一個就是，應該要降低第一次吸食的人口，就是降低初犯人口；第二個觀察是，再犯的人數要下降；第三個是吸食毒品會產生傷害，毒品致死人數要下降。三減和三降是我們要追求的目標。

報：新世代反毒策略強調「溯源」，不論境內境外都希望向上找到藥頭。我們在國內採訪不少刑警與檢察官，不少人表示為了達標，基層警員不免有釣魚和埋伏，也有去「洗」施用者甚至與某些販賣者合作來達標。你怎麼看「緝毒績效化」帶來的正負面效果？

羅：這種應該是會有，因為你KPI以績效為導向的話，假設辦一個毒品案件的積分比其他來得高，那所有的警力就會往那邊走了。會不會為了要取得這些績效，而有一些過頭的處理？這個是有的。

我認為，那種小盤或是少量的移轉，應該不能在績效上給予過度的評價。當時政策是希望緝毒單位把重點放在藥頭、製毒、製藥師傅，術語叫做「溯源斷根」。老實講，你一直在抓小盤，給績效是沒什麼意思的。不是說不要辦（小盤），而是你辦這些，根本沒有辦到根本。

但是要溯源到最大（盤），的確不是這麼容易，因為人家也懂得如何趨避，會層層保護自己。所以怎樣去掃到真正的毒窟，那才是值得獎勵的。真正的獎勵是，北中南人家所稱的這些大盤，真的掃到了。

有些人會笑說，怎麼感覺好像大家都知道（大盤）在哪裡，可是你們都抓不到真正的要角，抓到的都是周邊的人而已。有些時候是證據不足、有時是毒販懂得去做斷點，所以不是不抓，而是證據沒有到位，就是嗆司；也有一部分是態度上，警方不能只辦到這一個，必須再往上辦、再去溯源。能夠再往上辦，才會有加分的效果，如果辦一個微量的轉讓、或是販賣，這個老實講，不值得太高度的獎勵。

重刑化也是一種「癮」

羅秉成提到，新世代反毒2.0希望主軸是「抑制再犯」，相關單位要從頭到尾用「避免再犯」的思維來工作、做「貫穿式」的保護，不等待判決確定、或服刑完畢才處理，可能在前期如被捕、坐監到出監，一路都要有再犯防制的思維；這非常需要民間的參與。圖為法務部矯正署新店戒治所內的受刑人。（攝影／楊子磊）

報：你過去對於用重刑解決社會問題是較有保留的，但《刑法》持續對除了施用者以外的毒品案件，施以重刑化處遇。以今年初公布修正過後的《毒品危害防制條例》為例，提高製造、販賣、運輸、持有、轉讓等刑度，重懲運毒販毒者，對於三級、四級毒品施用者是否從行政罰轉到《刑法》入刑也有過討論。你支持嗎？為什麼？

羅：這大概是我剛接任政委時，各部會就開始討論處理的。反毒的剛柔兩面一直在拔河，有些總想把它犯罪化、入刑化處理；另一面則認為不能朝那邊走，認為所謂吸毒的人不是犯人、而是病人，要朝較柔性的方式去解決，而不是一直剛性說要把你關進去、要把你跟社會隔絕。

這兩道力量，事實上在討論過程中是有些拉鋸。當時討論三、四級毒品（施用者）要不要把它入刑（註），因為以往三、四級毒品行政罰鍰的執行率低，上課或是教育輔導等等的成效也不高，就有一個聲音出來說：加重加重。

法務部、內政部比較支持這個提案，但衛福部跟教育部比較不支持，所以兩邊就辯論。我印象很深刻，大家在最大的會議室開會，討論完後，我問「支持的請舉手」，支持的這一排都是緝毒的，我說「反對的請舉手」，舉手的這一排都是醫療和教育的。我就說「哇，勢均力敵」。

我在處理新世代反毒策略時，有一個關於毒品處遇的政策協商平台，除了官員、民代，也有民間人士，民間會有一些不同的看法進來。在部會間勢均力敵攻防激烈的情況下，我讓當時的賴（清德）院長來聽取辯論。當時我自己是很掙扎的，因為兩邊的意見聽完後，我自己是不贊成這個（三級、四級毒品施用者）入刑的，當時院長最後一個問我，我把不贊成入刑的理由講給院長聽，當時院長裁示，先保留、不先決議。（註）

我認為一直重罪化這件事情，也是一種「癮」吧，這當然是一種形容。改一個法條、加幾個字，讓刑度提高，看起來不困難、外界歡迎。大部分人認為重刑是好的，可能會造成一種假象：「法律已經規定是重刑，所以重刑就有效果」，但這不一定。實證上，重點在再犯的人，在犯罪當下，是否很在意刑度多寡、以及最後會被判多久？他也可能第一個考慮的事項是，先拿到我要的東西、先滿足自己，其他後果我不計。

報：台灣社會對於毒品案件涉案人很少去理解販賣者、施用者的角色，或不理解背後使用、販賣毒品的原因，但裡頭的問題複雜且犯意差別很大。你怎麼看？

羅：毒品為萬惡根源的觀念大概已經根深蒂固了，比如說「殺人者死」這種比較庶民式的正義想法，而牽涉毒品也直覺要報復，認為罪有應得。後面的事情、或裡頭的差異，人們不會太在意。

「庶民正義」是我的形容，我不認為台灣社會沒有改變的機會，因為我們不斷地在做觀念的溝通。比如死刑就是很困難的那題，這個溝通過程一直在，即便大部分的人還是抱持報應的觀念，但這在整個犯罪控制的有效性，是存在局限的。

師法日本，新世代反毒2.0主軸是「抑制再犯」

報：你剛剛提到不同部會對毒品的想法有其價值的矛盾。目前各部會反毒政策的KPI確實有些予盾，例如警察他是要抓犯人，抓愈多代表績效達到，但對於衛福或醫療端的醫師，會覺得要治療病犯。怎麼化解？

羅：新世代反毒2.0希望有個主軸，就是希望各部會的主軸共同放在「抑制再犯」。

我們近期有去參考日本的做法。日本在十幾年前推動了一個計畫，後來成為法律，叫《再犯防止推進法》。日本的做法有很清楚的目標，設定一個「再犯率下降」的指標，它有一個宏遠的藍圖──透過這個計畫，要讓日本成為地球上最安全的國度。它不是只針對毒品，而是所有的犯罪都用這個犯罪防制計畫來做，那我們現在（指「新世代反毒策略2.0版」）是優先放在毒品。

日本從小泉政府時期，大概有6年時間，公私部門不斷協力推進，要避免販毒和吸毒者的再犯。它有一個很重要的社會參與跟溝通，就是這些牽涉毒品的人不要「切出去（社會）」，要「包進來」，因為切出去解決不了問題。然後對再犯者的保護，要做「貫穿式」的保護。再犯防制如果出獄以後才開始做，來不及了。

所謂「貫穿式」，是要拉到更前頭做。但要拉到多前面呢？我打個比方，比如現在有一個販毒的人被抓到了，防止再犯的工作就要開始啟動。有些販毒的人，把他關進去，出來以後繼續販毒啊；而吸食的人放在外面，沒有人去輔導他，他馬上還是會再吸啊，在偵審期間繼續施用的人很多。所以再犯的風險，第一時間已經產生了，因為毒品的特性，依賴性跟成癮性太高，他不可能因為有司法的介入，突然間就變好了，這不可能，因為你沒有改變他的環境、他的思維。所以要有人幫忙，政府的資源在這個時候就要進來。

「貫穿式」的意思是說，相關單位要從頭到尾，用「避免再犯」的思維來工作，不等待判決確定、或服刑完畢才處理，可能在前期，到監獄、到出監，一路都要有一些再犯防制的思維。這個需要民間的參與，民間要能夠支持。

如果每2件（案件）就有1件入監者是因毒品進去（註），加上毒品的再犯率又相對高，若毒品這邊能有效施行的話，也可以推廣到其他犯罪。所以現在優先做毒品這塊，整個去把日本經驗學習或移植過來。但日本有這樣的條件、有民間參與的能量，我們可能沒有。

以更生保護來講，日本的民間團體人數跟數量，我們完全不能比。這是值得去了解的，日本人民為何會支持更生保護？是民間社團喔，各地都有民間社團去支持這些再犯的人回到社區，這就是我剛剛講的，他們「不要切出去，要包進來」的思維。這些人犯過錯、也服過刑了，他要重返社區，大家如何能夠接受他？這要很多條件，第一個就是不要被標籤化。回到社區應該怎麼做？觀念上、甚至對正義的思維，可能都不太一樣。

大象轉身：政府如何讓施用者重返社區

羅秉成指出，社會安全網如果沒做好，醫療治療或監獄戒治再怎麼做都很難全面接住施用者。圖為新店戒治所。（攝影／楊子磊）

報：法務部、衛福部在這個目標上應是最需調整和合作的。過往的司法強調懲戒，怎麼讓「不要把毒品當事人切出去，要包進來」能被落實？

羅：這有點像大象轉身，不是很容易在短時間內完成。

比如說監獄或戒治所，現在都放在法務系統底下，如果談醫療治療，法務系統會認為這應該是醫療治療的事情，希望這些業務移轉到衛福部。又好比各地的毒防中心以前在法務部、去年移轉到衛福部，把各地毒防中心從這個部會、搬家到另一個部會，工程有多浩大？現在設在法務部下面的戒治所，要不要也過去衛福部？部會之間談合作時，會涉及到業管，需要很多溝通協調。一個撥管的過程，就要討論很久。

這必須從整個政府的政策有效性來看，而且很可能會跟另外一個體系有關，就是社會安全網──哪些是高關懷家庭、哪些是脆弱家庭？社會安全網如果沒做好，（醫療治療或監獄戒治）這邊再怎麼做都不會好；社會安全網的建置、能不能有效預警，也跟這個息息相關。毒品我們剛剛切一塊出來看，但以政府施政來講，是連動的。所以勞動部、衛福部要一起進來幫忙，而不是放給監獄，只用管理、教化的方式來做，這是長期的工程。

有些吸食毒品的人，可能戒掉了、沒有暴力傾向、沒有其他前科，如果案件不大，不一定要把他關在牢裡的工廠作業，有沒有機會，媒介他到社區裡工作？這叫「監外自主作業」，用更彈性的方式服刑；監獄相對封閉，但透過監外自主作業等，讓他白天出去上班、晚上關回牢去，慢慢過渡到社會裡面來，這樣人們能不能接受？

台灣觀念上大概還沒辦法接受北歐「開放監獄」的獄政做法。我曾去芬蘭造訪開放監獄，令人難以想像的是，受刑人一人一個房間，一人一台電視，有起居室、廚房，廚房有刀。管理人員是女性，關的是重刑犯，那個地方是熱門觀光景點。我們去的時候受刑人在花園工作，受刑人在旁邊，草皮上就有遊客在讀書，只有2、3公尺之隔而已。

這種開放監獄我們能接受嗎？或者社區監獄，能接受嗎？台灣現在是「（監獄）最好不要在我家隔壁」，但國外的觀念是「可以在我家隔壁」，看案件類型，有些白領犯罪、財產犯罪，不可能關太久，受刑人還是要回到社區，所以他不要遠離社區；國外可以包容社區設置「公寓型監獄」，（受刑人）白天出去上班、晚上回來被限制自由。

那時候問芬蘭人為什麼要這樣做？他們認為，受刑人畢竟要回到社會，所以在監獄時，怎麼重返社會的基本技能跟準備都要做。為什麼要給受刑人電視、開放時間上網？不然他回到社會上，手機也不會用、電腦也不會用；他會被限制一些網站不可以上去，但如果要透過網路做一些自我學習教育，為什麼不給？資源夠，就應該給，這樣他回社會的門檻才會變低，否則回到社會就是被漠視、被排除，那是另一個懲罰。

而這種懲罰，對社會的安定性不利。原因是，受刑人一旦不斷被邊緣化，犯罪風險就一直在，他們的想法是「那就再來一次吧，反正我已經沒用了」，自我放棄會造成犯罪風險升高。要讓一個人不自我放棄，要有社會支持啊。

報：如果希望納入更多社福、醫療的資源，特別是戒癮治療這一塊，有什麼更積極的做法？

羅：衛福部沒辦法一下什麼都有，所以要用計畫引導，慢慢建置不足的地方。我當時在政策協商平台，要衛福部徹底盤點所有社區處遇跟戒癮治療的公部門跟民間機構。以現在的吸食人口（分配）下去絕對不夠，場所也缺、醫療資源也缺，得要有一些誘因，讓醫院出來協助。

我認為要跟醫院溝通，要（誘導）他們的商業利益讓步，因為戒癮治療確實賺不了什麼錢；有人需要做戒癮治療，就佔醫院一個床位，這跟其他醫療的收益無法相提並論，但是我們也不能說你（民間醫院）就該來做公益。部立的醫院、公部門的醫院應該多做一點，而對於民間醫院只能鼓勵，用一些政策誘因來帶。

這部分的工程，我認為不是短時間內能做好的。現實面來講，若市場不夠成熟，或（體系）沒完成、接不起來，就會做不到、脫勾了。上面的理想很高，下面接不上來，人們會埋怨，為什麼話講得那麼漂亮，卻都沒有做到？

另外，各地方政府的毒防中心是反毒最前線，這很重要。進行個案管理的個管師，事實上人力比是偏高的，比如說1：150，1個要對150個涉毒的、要輔導的人，不太容易做得到。加上若待遇不好，月薪差不多28,000元，要處理反毒輔導，人員留任率會產生問題。怎麼增加薪資待遇、增加人力，不要讓個管師工作太勞累？1：150沒辦法做，所以我們就要設一個目標，讓它降到1：50。

重視每一個迷途之人，社會愈公平就愈平安

報：你主管的兩項重要業務，包括打擊假訊息和反毒，都是非常複雜牽涉廣泛，不易有成效，民眾想法也較為主觀。目前在反毒政策表現上，你覺得表現如何？怎麼為自己打氣？

羅：假訊息跟毒品很像，防制工作不容易做，也不容易有成果，成果會讓人們打一個問號，覺得「這樣而已？還是很嚴重啊」。這種話一直存在，有些是印象一直殘存著，有些是可能沒有接收到新訊息跟做法。

比如「毒品盛行率」，有一個比較客觀的調查。盛行率大概4年統計一次，在2014年是1.29％，最近一次的調查是1.15％。也就是毒品盛行人口從原來的30萬人，下降到大概23萬人左右，這是我們的觀察指標。這不是拿來炫耀說我們做得多好，是我之前提及的，至少（吸食人口）維持緩和的平穩下行，而不是往上攀。

反毒的工作跟假訊息的防制工作有一個共同特性是，沒有成功之可言，也沒有失敗之餘地。失敗就垮了啊！如果要講成功，又有什麼好講反毒大作戰贏了，贏是由誰來評價？沒有人可以斷這場戰爭的輸贏。

我認為這也是使命感。我比較認同日本的觀念，把人包進來，不要切出去。社會是連帶的，如果要讓社會安定平穩，社會的每個成員都要重視，即使他走上歧路了、或是迷途了。

過程裡面，政府不能放棄。這也反映我以前倡導的，希望台灣能夠有廢除死刑的一天，這和我在民間時的觀念是連通的。我自己在認知或價值觀上面很清楚，福國利民，就是讓人民能平安很重要，但這個平安要建立在公平的基礎上，這個社會如果愈公平，會愈加平安。公平要反映到很多領域，福利要雨露均霑，這也要反映在一個人犯錯時，如何被公平對待。

文章出處：報導者

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